现代高教信息

中国地质大学(武汉)

发展研究中心编 第6期（总第12期） 2004年10月25日

依法治校专题

教育部关于加强依法治校工作的若干意见（摘要）

依法治校的主体定位、本质含义及基本内容

依法治校，推进大学现代化进程

论高校管理中依法治校与以德治校的有机结合

教育部关于加强依法治校工作的若干意见

（摘 要）

党的十六大指出，发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。认真贯彻党的十六大精神，实行依法治教，把教育管理和办学活动纳入法治轨道，是深化教

·简讯·

☆ 10月中旬中心储祖旺同志参加了在北京大兴举行的中国高等教育学会举行的关于落实教育部办公厅2004年1号文件《关于进一步加强高等教育研究机构的意见》的会议。并与《高教领导参考》、《中国高教研究》、《中国高等教育》编辑部取得联系。

☆ 10月中旬中心徐士元同志参加了在江西抚州东华理工学院举行的中国地质学会地质教育研究分会2004年年会。

☆10月11日至16日高教所刘牧、郑启贵、李祖超同志参加了中国高等教育学会院校研究专业委员会、华中科技大学教育科学研究院与美国院校研究会联合举办的“院校研究与现代大学管理”高级研讨班和国际学术研讨会。同时我校高等教育研究所成为中国高等教育学会院校研究专业委员会理事单位。

☆ 10月21日进行了全体研究生与导师会议，会上谈论了下学期硕士研究生课程安排，布置了导师预研究项目等事项。

育改革，推动教育发展的重要内容，也是完成新时期教育工作历史使命的重要保障。依法治校是依法治教的重要组成部分。为了贯彻落实党的十六大精神，实施依法治国方略，全面推进依法治教，现就加强依法治校工作提出如下意见：

一、充分认识推进依法治校工作的重要性和必要性

依法治校是贯彻党的十六大精神，推进依法治国基本方略的必然要求，是教育事业深化改革、加快发展，推进教育法制建设的重要内容。实行依法治校，就是要全面贯彻教育方针，坚持教育为社会主义现代化建设服务，为人民服务，与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。依法治校既是教育改革与发展的必然要求，也是实现教育为人民服务宗旨的重要保障。

二、进一步明确推进依法治校工作的指导思想和工作目标

推进依法治校工作要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大精神，落实依法治国基本方略的要求，依法保障教育方针的贯彻落实和素质教育的全面实施，促进教育改革与发展

推进依法治校工作的目标是：教育行政部门法治意识增强，形成依法行政的工作格局；学校建立依法决策、民主参与、自我管理、自主办学的工作机制和现代学校制度；各级各类学校校长、教师和受教育者的法律素质有明显提高；建立完善的权益救济渠道，教师和受教育者的合法权益依法得到保障，形成良好的学校育人环境；保证国家教育方针的贯彻落实，实现教育的公平，保证学校正确的办学方向，为教育改革与发展创建良好的法制环境。

三、切实采取有力措施，大力推进依法治校工作

（一）转变行政管理职能，切实做到依法行政。

（二）加强制度建设，依法加强管理。

（三）推进民主建设，完善民主监督。

（四）加强法制教育，提高法律素质。

（五）严格教师管理，维护教师权益。

（六）完善学校保护机制，依法保护学生权益。

四、加强对推进依法治校工作的领导

依法治校涉及学校工作的各个方面，是一项系统工程，是教育改革与发展的一项重要任务，需要进行长期的实践和探索。各级教育行政部门要切实加强领导，把推进依法治校作为促进教育行政部门转变职能，改进工作作风，提高依法行政水平，推进依法治教进程的一项基础性工作，予以高度重视。

（教政法〔2003〕3号 2003年7月17日实施）

依法治校的主体定位、本质含义及基本内容

随着我国市场经济的深入发展，改革开放进程的不断加快，学校依法管理问题已被提上日程，并渐已形成共识。《教育法》出台后，在我国的一些报章杂志上会偶见“依法治校”的字样，但如果把“依法治校”当作一个学理概念来理解，尚须从多视角把握其本质含义。

1、依法治校的主体定位。从教育法律关系上看，因主体和对象不同，对依法治校有不同的理解。从国家机关以学校为对象进行管理的角度而言，主要是指各级政府及教育主管部门，还包括其他行政机关对学校各项具体事务的依法管理，如某个体私营企业招收童工，工商行政管理部门应给予招工单位警告、罚款，情节严重应吊销营业执照，并强令流失学生返校就读。又如一些部门和单位向学校乱摊派、乱提留，严重违反了教育法律中“税费不进校”的规定，物价、税务、财政部门应依法查处。可见，公安、卫生、工商、城建、税务、财政、物价等部门也是依法治校的责任主体，都应履行法定职责，依法行政，依法支持学校，确保学校工作顺利开展。这就等于从外部依法管理和规范学校行为，管理与学校有关的事务，并保护学校的合法权益；从学校管理者的角度来说，是以学校的各项内部事务为对象，依法管理学校。所以，作为一个学理概念，依法治校，从教育行政法学角度界定，是指政府及教育等各职能部门依法治理学校之意，从学校管理学的角度而言，是指学校校长等管理者对学校各项事务进行依法管理。本文是在后一种意义上，对依法治校作的主体定位。

2、依法治校的含义

（1）依法治校的语义分析。所谓“依”，是指依据和根据。要澄清一种模糊认识，即把依法治校理解为“以法治校”，一字之差却有着重要区别，所以，不能简单地理解为仅仅是把法律作为工具和手段来治理学校和办一切事情，而是把法律作为管理学校的依据和最高权威之意，即作为管理者，要体现一种法治精神。所谓“法”，是指学校管理之法源，有广狭两种理解，广义的“法”不仅包括专门的教育法律、法规和规章，如《教育法》、《教师法》、《学位法》、《学校教育法》、《继续教育法》等，还应包括《宪法》中有关学校教育之内容，同时其他与学校教育有关的法律、法规和规章及规范性文件，如《未成年人保护法》、《妇女权益法》、《残疾人权益保障法》等，也涉及有关民法、刑法、行政法等各部门法。狭义上主要是专指有关学校教育方面的法律、法规和规章。依法治校所依之法，宜从广义的角度来理解，事实上，依法治校既应依专门规范教育事项的特别法律，又必须依全社会共同遵守的一般法律。所谓“治”，是指管理，而非管制，是管理和服务的统一，不是消极地运用法律来管治学校，而是指在学校管理中能动地开展依法育人、依法管理。不能把依法治校片面地理解为“以罚治校”，法律除了具有惩罚、警戒、预防违法行为的功能，还有评价、指引、预测人们行为，保护、奖励合法行为，以及思想教育等基本功能。实行依法治校 ,不能仅仅注重法律的惩罚功能，而忽视法律的其他基本功能。从“以罚治校”或“以罚代管”的认识出发来理解依法治校，则是对依法治校的曲解，会给依法治校工作造成误导，应当予以纠正。所谓“校”，是指为我国境内的各级各类学校，并非专指某类或某种学校。

（2）依法治校的主体类别。依学校的层次类型不同，学校分为小学、中学、大学，公办学校、民办学校，职业教育、特殊教育、继续教育不等，都存在依法治校问题。学校的层次类型不同，依法治校的具体内容各具特点，即无论学校属何种层次类型，都要遵循与教育有关的一般法律，但针对不同层次和类型，国家还有相应的具体法律、法规也应成为各自的特殊意义上的法律依据。如中小学教育要遵守《义务教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等具体法律，高等院校则既要遵守《教育法》、《教师法》，又要遵守《高等教育法》和《学位条例》等具体法律。1998年8月29日九届人大常委会四次会议通过的《中华人民共国高等教育法》是高等院校管理者依法治校的具体依据，这部法律在总结我国高校管理正反两方面经验的基础上，第一次以法律的形式把学校的管理体制确定下来，该法规定，高校的管理体制是党委领导下的校长负责制，即党委把握学校的大方向，校长对内在党委领导下独立行使职权，同时自觉接受学校党委的领导和监督，这种管理体制是一种集体领导，而非计划经济条下的集权领导。校长执行党的政策，落实党的方针，在党委的领导下依法制定各项治校规章，实现依法治校和按党的政策办学的统一。按照这部法律，校长的人事权相应扩大，比如推荐副校长人选、任免内部行政组织机构的负责人，但同时规定，人事任免必须经过党委集体讨论决定。在日本，不同层次和类型的学校都有专门的法律法规，同时还有一部对小学、中学一直到大学普遍适用的《学校教育法》。

3、依法治校的内容

（1）根据学校管理的具体内容不同，依法治校可以细化为学校各部门的职责。主要是在教学、管理和服务等方面实行依法管理。这项任务可以在校长的宏观管理下将其具体化，如在教学方面，应按《教师法》、《教师资格条例》、《教学成果奖励条例》及教育部有关教学方面的计划和规定去执行，引导监督教师全面贯彻教学大纲要求，制定教学计划，完成教学任务，在管理方面，应贯彻执行《教师法》及《义务教育法》、《治安处罚条例》、《未成年人保护法》保护教师和学生的合法权益，在服务方面，后勤等教辅序列应依法履行对学校育人工作的支持职责，提供充分、有效、适当的物资和服务。如学校食堂应贯彻执行《食品卫生法》、《学校卫生工作条例》、《物价法》安排伙食、合理收费。

（2）根据管理空间不同，按有形空间可分为校园内管理和学校周边环境管理，按无形空间可分为对教职工、学生的管理和对家长、社会其它相关对象的管理。校内管理如何依法进行在前边已经论及，而对学校周边环境、学生家长及社会其它相关对象的管理，已成为依法治校的难点所在，各级各类学校都不能忽视这个问题。1996年2月13日，国家教委、公安部，联合发布了《高等学校内部保卫工作规定(试行)》，并从管理体制到各项任务以及组织与职责、奖惩和违纪处理措施，规定得非常具体明确，高校内部保卫工作应将其作为一项具体的法律依据。为治理中小学校园周边环境，我国在1999年上半年出台的《娱乐场所管理条例》中，明令规定电子游戏厅不得开在学校周围，除节假日以外，游戏厅不得容留中小学生玩电子游戏。否则公安机关对经营者有权予以行政处罚。此项规定是对校园外其它社会主体行为的一种规范与约束。《义务教育法》则对学生家长保证子女就学的责任问题，作了明确规定。这些都从空间上体现了依法治校的范围已超越了校园。实践证明，这种超越是必要的，学校教育离不开社会支持，如果教育管理者只注重校园内的依法管理，而忽视校园外某些事项的依法管理，虽然抓住了主要矛盾，但毕竟是片面的，也很难收到好的效果。

（3）依学校管理范围的不同，学校事务分为内部与外部两方面。关于学校内部事务管理前面已有论及，它主要是指教学、科研及学生管理等方面具体事务。但围绕学校改革与建设，学校必然涉及对外交往与合作事宜，包括国内外各方面的交往与合作，在这方面学校管理者同样要依法办事。如《高教法》规定校长是学校法定代表人，对外代表学校。这就从民事上规定了校长对学校的有形和无形资产承担着最高监管责任。特别是市场经济条件下，随着学校办学自主性的增强，教育的产业化实践的快速发展，以及学校办学途径的多样化，学校与社会、学校与学校之间的交往与合作不断增多，学校管理者特别是校长作为学校的法定代表人在各项交往中必须增强法律意识，本着对国家负责，对学校负责，对全体教师负责，对学生负责的精神，运用教育法、民法、行政法等国家法律维护好学校、教师和学生的合法权益，尽到其应尽的职责。如围绕学校的硬件建设，要善于运用法律合同等手段与其它单位和个人进行合作。

（摘自王景斌、唐吉庚《依法治校论要》，《东北师大学报（哲社版）》2000（2））

依法治校，推进大学现代化进程

丘连波

依法治校是依法治教在学校教育上的体现，是依法治国方略在教育领域的具体实施。加强教育法制建设，推进依法治校，要依照教育法律、法规、规章，通过依法行政，把学校事业的各项管理工作纳入法制轨道，推进教育事业的改革和发展。

一、当前依法治校工作中存在的主要问题

改革开放以来，国家和省（市）经过努力已经建立起一个以《教育法》为主体，教育专门法和行政法规为骨干，教育规章和地方性法规为补充的教育法律体系。各级教育行政部门开始转变管理职能和工作方式，从主要依靠政策向依靠法律、法规转变，逐步加强行政执法，各级各类学校开始走上自主办学和规范办学之路。但目前，依法治校工作中仍存在一些问题，主要有：

一是全社会对教育法制工作认识水平不高，重视不够。教育行政执法人员包括一些领导同志教育法制思想不明确，法律、法规意识淡薄，学法、懂法和依法行政能力不强。学校教育决策和工作方式还没有转变到以法律、法规手段为主，大学内存在着集中管理、长官意志、以言代法、以罚代法的现象。

二是由于法制意识淡薄，研究不够深入，大学自己设定的规章、制度没有与国家、省的上位法律、法规、规章保持一致。有的依据一些过时失效的甚至与现行法律、法规相违背的法规、规章、文件，制定出自己的规章、制度。下位规章、制度没有经过主管教育行政部门的审核，造成与上位法的抵触及超越授权行为。

三是办学行为不规范，存在着相当的问题。比如：一些大学不同程度存在的乱办学、乱办班、乱收费、乱罚款，虚假广告及不实行办学承诺等，都超出了行政授权范围，等等，给教育带来了损害，使学校的形象受到了玷污。

四是学校教育法制工作机构不健全，人员素质不高，执法软弱。

二、加强教育法制建设，推动依法治校，促进大学现代化进程

（一）不断提高对大学现代化和依法治校关系的认识，增强工作自觉性

现代高等教育有两个本质特征：一是现代化高等教育是基础条件发达的教育，有着多样化的发展机会，能够满足学习者多种发展需求；二是现代化高等教育与现代社会的价值选择和发展趋势相一致，追求非歧视性、公平竞争、开放性价值，是适应国际社会和中国社会发展需求的教育，是需要普遍规范约束而不是少数人精选认同的教育，这种现代性与法治的理念相一致。

现代高等教育的发展趋势使得大学更加注意学生主体的多样性、发展性，不成熟性，更加尊重学生权利与加强指导或引导的关系；注重高校内部和高校外部有机融合成一个社会大系统，注重大学规范与社会规范相衔接；强调教育者和受教育者在决策、管理中，既体现参与、协调，更要体现少数服从多数并注意保护少数人的民主性。所以说，大学现代化依赖法制建设，只有依法才能推动教育决策、教育管理的规范化，保证民主精神、民主思想、民主作风的落实，这是大学走向社会文化中心并为社会做出示范的关键所在。从这个意义上讲，大学现代化是一个学校运行规范不断发展及高等教育主要构成要素水平不断提高的过程。

（二）依照法律、法规把大学管理工作纳入法制化管理轨道，依法实施教育活动

依照法律规定，就是要正确行使教育法律赋予大学的权利、履行法定的责任和义务，全面贯彻党和国家的教育方针，依法办学，规范办学行为和教学行为，提高办学质量和效益。要在明确学校法律地位的基础上，建立起学校依法自主办学、自我发展和自我约束的良性运行机制，逐步建立和推行科学的学校法人制度。

这里要强调两点：一是大学的主体法律认定，按照《高等教育法》规定，高校自批准之日起取得法人资格，高等学校的校长为高校的法定代表人，高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承提民事责任；二是大学要在教育法律、法规、规章赋予的权力范围内，履行法定的责任和义务。大学是被授权而行事，而不是在校园内行使无限权力的机构，仅承担有限的教育责任。

（三）依法制定和完善学校章程，按章程依法自主办学

依法就是要依照规范，学校应该把法律、法规、规章的意志贯彻到学校的办学管理行为当中，依法制定或修订学校的章程。章程要让学校管理者、教职工、学生清晰地知道自己在大学运行的环节上应该遵守什么、干些什么。然而，传统的“官本位”集中式管理模式，使某些人行事习惯于突出“人治”；有些高校的章程五花八门，有不同历史时期制定的，有依据不同文件制定的。当前，重新制定和完善学校章程要严格遵守教育法律、法规及政府发布的规章，以此为依据，不得擅权越规。要解决过去制定的章程中存在的规定不够具体和不便操作、公开透明不够、人们很难依循和监督、造成人们误解和部门间管理掣肘的问题。要明确章程中处罚性规定的规范及界限，在重视管理主体权利的同时，不能忽视被管理者权利，处罚要过罚相当，贯彻处罚与教育相结合原则。

理论上讲，所有的行政处罚都应当由行政机关实施。根据高等教育的特殊性，教育法律、法规也依法授权大学行使部分行政处罚权。但是，目前尚不健全的大学章程里没有清晰地规范大学拥有哪些行政处罚权及内部管理处罚权，而且，处罚性规定中存在着诸如：语义含混，不能准确描述事件、责任、处罚标准，造成因解释人理解不同而产生歧义、引起纷争；章程中引导、规劝向善、优化管理行为过多，而禁止性规范、制恶管理行为过少，使章程在管理实施中的有效性大打折扣。另外，大学中普遍存在被处罚者的权利保护不够的现象，被处罚者的申诉、复议权利告知等，仅这一点就使得现有的处罚决定大部分是在违规违法状态下实施的。

（四）依据大学办学章程，建立健全学校内部的管理制度，实现管理规范化、制度化、科学化

当前在大学中加强内部管理制度建设，尤其要强调管理的程序，这是推进大学现代化进程中必须解决的问题。讲程序之所以重要，不但在于它可以更具体、更明确地规范管理行为，落实责任，防止差错，更在于它体现着一种公正、公开和公平等。讲程序从大的方面看是一个政党、一个国家法制化建设水平的标志，从小的方面讲，是一个单位、一个人成熟的标志，是法制精神的根本所在。

（五）加强民主管理和健全监督机制，实行校务公开制度

现代大学发展的内、外部环境比较传统高等教育发生了很大的变化，无论是大学的发展方向，还是大学的学科、专业设置、科学研究方向的把握，以及办学资金的筹措等，都已不是个人经验或一位校长、书记个人智慧可以解决的了，必须要有专门的人员，包括管理者、教师、专家甚至社会人士的参与论证。因此，调动大学教师集体的智慧就是一个解决民主化决策的很好的途径，也是社会主义民主的要求。我们提出大学重大事务和涉及教职工切身利益事项的议事、决策与监督，都要走校务公开的路子，发挥学术委员会、教职工代表大会在学校民主管理和监督中的重要作用，提高依法治校水平。早期的校务公开多集中在涉及教工利益的分房待遇上。现在随着时代的发展，大学的重要事项如人事安排、晋升职称、招标及迁校建设等也都进入校务公开的范畴。可以预见，随着大学现代化进程的推进，校务公开制度的完善，大学法制化必将进入一个新的水平。

（六）加强机构和队伍建设

大学面对的是日新月异的社会，大学的内部和相关联的外部时时刻刻在产生着各种复杂的民事关系、民事利益、民事矛盾。其中既有学校与社会机构、个人的矛盾；也有学校与教师、学校与学生、教师与学生之间的矛盾。这些问题的处理困扰着每位大学校长，使得高校领导同志忙于“救火”、“扑火”，如果处理不当，一不小心还成为“被告”。因此，大学亟需要有专门的机构、专门的专业人员从事学校的法制工作，落实责任，保护学校利益，避免违法行为，保证正常的教学秩序。因此，制定大学章程，学秩序。现在有的大学设立了独立的法制工作办公室，有的设立了与校长办公室一个机构两块牌子的法律工作室，等等，都是很好的尝试。

（摘自《中国高教研究》2003年第5期）

论高校管理中依法治校与以德治校的有机结合

李铁林

近年来，全国高校发生了多起大学生状告母校的案件和一些高校领导干部腐败的大案。诸如此类的事件，引起了全社会的广泛关注，高校管理成了舆论关注的焦点，有人大声疾呼要尽快完善教育法制，实行依法治校；也有人振臂高呼要大力加强高校道德文化建设，实行以德治校，还象牙塔以圣洁。笔者认为，只有在高校管理中坚持依法治校与以德治校有机结合，才能更好地维护国家、高校和学生的合法权益，才能理顺三者之间的关系，才能堵塞高校管理中的各类漏洞，遏制腐败毒瘤在高校的滋生，保障科教兴国战略的实施，促进我国高等教育事业的持续快速发展。

一、依法治校与以德治校有机结合的科学依据

在高校管理中坚持依法治校与以德治校有机结合是有其科学依据的，具体表现在以下三个方面：

（一）依法治校与以德治校有机结合是在高校管理中贯彻依法治国与以德治国相结合的治国方略的具体表现。依法治国与以德治国相结合是以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体对中国历代治国经验的升华，是对中国共产党执政五十多年经验的总结。江泽民同志在党的“十五大”报告中指出：“建设有中国特色的社会主义的政治，就是在中国共产党的领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治”，并将依法治国作为治国方略用宪法的形式确立下来；2001年1月，江泽民同志在全国宣传部长会议上又明确指出：法治与德治，从来都是相辅相成、相互促进的。二者缺一不可，也不可偏废。法治属于政治建设，属于政治文明，德治属于思想建设，属于精神文明。二者范畴不同，但其地位和功能都非常重要。要把法制建设与道德建设紧密结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来。党的十六大报告中，江泽民同志又进一步提出，要建设与社会主义市场经济相适应，与社会主义法律规范相协调，与中华民族传统美德相承接的社会主义思想道德体系。江泽民同志的深刻见解，正是对依法治国与以德治国相结合的治国理论的经典论述，是我党执政五十多年经验的总结，是对中国历代治国理论的发展。在管理文化教育事业，特别是高校管理中贯彻这一治国理论，就是要坚持依法治校与以德治校有机结合。

（二）依法治校与以德治校有机结合是法律与道德的内在关系决定的。法律作为一种社会调整方法，在法治社会中无疑具有最高权威，但即使是这样，法律也并非是万能的，而是在法律作用于社会生活的范围、方式、效果及实施等方面存在着一定的局限性，因此，在确保法律的最高权威的同时，客观上需要其他社会规范来弥补法律的局限性。道德即是这样的一种社会规范，每个社会的法律与该社会占主导地位的道德之间有着十分密切的联系，在内容上相互区别又相互渗透，在功能上相辅相成、相互促进，法律的制定和实施需要道德的支持，法律本身是一种最低限度的道德，同时，道德建设也需要通过“道德的法律强制”和法律实施的配合和保障。法律的功能是使人畏惧而不敢做坏事，而道德的功能则是使人形成道德良心而不愿做坏事，而且努力去做好事。法律与道德的这种既相区别又相联系，功能上相辅相成、相互促进的关系决定了依法治校与以德治校在高校管理中的关系，就犹如鸟之双翼，缺一不可，绝不可偏废，而必须将二者有机结合起来。

（三）依法治校与以德治校有机结合是我国改善高校管理提出的现实要求。改革开放以来，特别是上世纪九十年代末以来，由于国家实施科教兴国战略，我国高等教育步入了快速发展的轨道，进入了大众化教育阶段，高等学校受托管理的国有资产非常庞大，每年的运转经费数额惊人，工程建设和教学科研设备采购标的额令人咋舌，迅速扩大的学生规模与有限的教育资源之间的矛盾日益突出，所有这些都要求大力加强和改善高校的管理。但目前我国高校管理仍存在教育法制不健全、管理手段单一，习惯采用行政命令的方式，缺乏应有的民主和透明、教职员工与学生的思想受到各种腐朽颓废思潮的冲击，道德免疫力下降等问题，因而不断发生大学生状告母校违法、名牌大学学生违法犯罪和高校管理干部腐败等丑闻。要尽快解决上述问题或缓解以上矛盾，就必须坚持在高校管理中将依法治校与以德治校有机结合，在尽快健全教育法制，建立和完善高校内部管理制度的同时，还必须大力加强大学生的社会公德、教师和职员的学术道德、职业道德和高校管理干部的“官”德教育。

二、目前依法治校与以德治校有机结合所面临的主要障碍

目前，在高校管理中坚持依法治校与以德治校有机结合尚面临一些障碍，主要有如下几方面：

（一）教育法制不完善，依法治校的前提还不完全具备，基础不坚实。改革开放以来，特别是上世纪九十年代以来，我国教育法制建设取得了长足进展，规范高等教育的法律、行政法规陆续制定，如《教师法》、《教育法》、《高等教育法》、《学位条例》、《学位条例暂行实施办法》、《普通高等教育学历证书管理暂行规定》、《研究生学籍管理规定》、《学生伤害事故处理办法》等都是在这一时期制定并正式实施的，但我国的教育法制仍很不完善，我国高校管理实行依法治校仍处于无法可依、有法不依、执法不严、违法不究的困境，具体表现在如下五个方面：1、关于高校与学生之间的法律关系的性质法律尚无明确规定。学界对此问题的研究也欠深入，尚未达成共识；2、规范高等教育的某些法律仍然缺位，如我国还未制定综合性的校园安全法等；3、我国现行的关于高等教育的法律、行政法规存在某些规定失之偏颇，部门利益保护色彩较浓，强调教育行政主管部门和高校的公权力行使，忽视对学生私权利的保护，法律、行政法规之间相互冲突等问题，严重影响教育法律、行政法规的准确适用，影响其权威性；4、对各高校根据法律授权而制定的高校内部管理制度的合法性缺乏审查和监督机制；5、教育行政主管部门和司法机关在执法、司法过程存在有法不依、执法不严、违法不究的现象，对教育执法、司法过程中的新问题缺乏研究。上述这些问题的存在，严重制约着高校管理实行依法治校。

（二）高校管理人员法律意识不强，管理水平不很高。无庸置疑，经过四个五年普法计划的实施，我国公民的法律意识有了很大的增强。但同样不容否认的是，在普法中同样存在搞形式、走过场的情况，相当一部分人接受普法教育就是为了获得普法考试合格证，很少真正考虑用法律尺度衡量其行为是否合法。高校管理人员队伍本应是一个高素质、高学历、有坚定法律信仰的群体，但令人遗憾的是，我国目前高校管理人员队伍的现状并非如人们所期待的那样，在这个群体中同样有相当一部分人法制观念淡薄，法律意识不强，在工作中，常常因这样那样的原因，有意无意地将有关法律规定置诸脑后，因而难免不时发生学生状告母校、教职员工状告本单位或教育行政主管部门侵权的事件。另一方面，高校管理人员队伍来源主要有两个，一是因为教学、科研成绩突出，“教（研）而优则仕”，中途转岗从事管理工作，一是从行政机关或军队转入高校从事管理工作，真正专业的高校管理人员所占比例很少，因而管理手段单一，习惯采取行政命令的方式，长官意志大行其道，人治传统的惯性仍然很大，对依法治校形成阻力。

（三）道德水准滑坡，道德免疫力下降。由于社会贫富差距拉大，能力、贡献与所获报酬不相称，高校教师的心态正在失去平衡，信奉“饿死事小，失节事大”，甘于清贫自守的传统型知识分子日趋减少，而相信“失节事小，潦倒事大”，“为了钱什么都敢干”的商人型文人日渐增多，因而高校中不时传出剽窃学术成果、教师索贿、领导干部腐败的丑闻；而高校中年轻的大学生由于受新读书无用论、拜金主义、“今朝有酒今朝醉”的及时行乐等腐朽颓废思想的冲击，社会公德缺乏，道德防线失守，因此也不断传出大学生昼伏夜出、行为越轨、年轻学子傍大款、用硫酸伤熊等新闻。这种比较普遍存在的道德水准滑坡、道德免疫力下降的现象，不仅严重影响以德治校，同样也严重影响依法治校，因为法律、规章制度都是人制定出来的，也最终要靠人去实施，相关人员道德水平的高低严重影响着法律的制定和实施，如果制定法律、规章制度的人道德水平不高，甚至是道德沦丧，则其制定的法律必定是“恶法”，而无论多好的法律或制度只要由这类人去实施，也必然成为“歪经”。

三、促进依法治校与以德治校有机结合的主要途径

综上所述可知，在高校管理中坚持依法治校与以德治校有机结合虽有其充分的科学依据，但二者的有机结合并非自然天成，而必须靠人们去大力推进。促进依法治校与以德治校有机结合的主要途径有如下四个方面：

（一）提高对高校管理必须坚持依法治校与以德治校有机结合的思想认识。首先，要充分认识到在高校管理中坚持依法治校与以德治校有机结合的必要性，以便在实际工作中自觉贯彻这一指导思想；其次，要注意克服两种错误认识的影响。一是要注意克服将依法治校与以德治校对立起来的错误认识的影响，既要反对法律万能或道德万能的思想，也要反对法律无用论或道德无用论的错误认识。二是要注意克服以德治校就是人治的错误倾向，有些人认为德治即是人治，强调德治就是要退回到人治，孰不知以德治校并非排斥依法治校，而是要把道德建设作为推进依法治校的基础和重要措施，二者的关系绝非“鱼与熊掌”的关系，更不是水与火的关系，而是左手与右手的关系，我们必须一手抓依法治校，一手抓以德治校，两手都要抓，两手都要硬。

（二）建立、健全社会主义教育法制使高校管理真正有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。目前，主要应做好如下工作：1、量质并重，做好教育立法工作。在注重立法质量的前提下，应抓紧制定目前高校管理所急需的法律法规，如有关校园安全的法律、针对高校特点的国有资产管理的法律、有关职称评审的法律等；2、整理现行的有关高等教育的法律，对相互冲突的法律规范予以修正，对已不符合目前实际情况的予以修改或废止；3、指导、督促各高校根据法律授权制定好高校内部管理的各项规章制度，并建立高校规章制度审查备案制度，对其合法性进行审查；4、教育行政主管部门和司法机关要树立法治观念，真正做到有法必依、执法必严、违法必究，维护法律的最高权威，同时注意不断研究教育执法、司法中的新问题，适时地作出司法解释，提出制定、修改法律的建议。

（三）努力培养高校管理人员的法律意识，提高管理水平。要经常组织高校管理人员学习法律知识，在完成全民普法任务的同时，要组织高校管理人员重点学习与高校管理有关的法律，培养法律意识，自觉地用法律规范高校的管理工作，学会用法律思维；在抓法律意识培养的同时，还要注重提高高校管理人员的管理水平，组织他们学习新的管理理论和知识，改进管理方法，研究高校管理工作的特点，特别要注意克服人治传统的惯性。

（四）大力加强高校道德建设，为促进依法治校与以德治校有机结合提供基础和保障。大力加强高校道德建设，就是要努力培育有利于实现依法治校的道德环境、道德意识、行为习惯、社会公德、职业道德和家庭美德，具体应从以下三个方面努力：1、从严治“官”，使高校管理人员养成良好的“官德”。邓小平同志曾指出：“为了整顿党风，搞好民风，先要从我们高级干部整起。”因此，高校党的组织要加强对高校管理人员特别是干部的管理，使他们做到忠于信仰，献身事业；忠于国家，胸怀大局；忠于人民，用好权力；为人师表，以德立言，以德服人：2、引导教师和职员树立良好的职业道德和家庭美德。要充分认识当代知识分子注重自身价值实现的特点，在努力为他们创造良好的成才条件，尽可能改善其物质生活条件，使其获得与之付出相当的回报的同时，要对其提出严格的职业道德和家庭美德要求，确立明确的职业道德标准，树立活生生的学习榜样，真正做到前进有动力，行为有规范，学习有典范；3、对高校学生要加强理想和道德教育，使之树立远大的理想，养成遵守社会公德的良好习惯。当代大学生思维活跃，容易接受新鲜事物，有较强的个人性格，在强调自我实现的同时，也非常关注国家和社会的发展，因此应当根据大学生的思想和性格特点，进行有针对性的、形式多样的、寓教于乐的理想和道德教育，使之自觉地把个人理想与国家和社会的发展前途联系起来，明确学习的目的和重要性，充分认识自身所肩负的历史使命和对家人、社会所负的责任，认识到遵守行为规范包括法律规范和道德规范的重要性，养成良好的社会公德，成为自觉的社会公德的实践者和传播者，为依法治校创造良好的内部环境，为各项教育法律和学校的规章制度的实施提供基础和保障，为尽量避免或减少高校和学生之间的法律纠纷创造条件。

（《理论界》2003年第4期）

主编：储祖旺 责任编辑：徐士元 林 芸 陈翠荣 网上查阅：http://unit.cug.edu.cn/fzyjzx